CHAPITRE PRÉLIMINAIRE
La compréhension de l’évolution et transformations actuelles de l’économie algérienne nécessite de porter un regard rétrospectif sur une période dont nous situons le point d’ancrage en 1986, avec la chute brutale des prix du pétrole et la dépréciation concomitante du dollar[1].
A cette date, l’Algérie avait encore une réputation d’Etat solvable sur le marché financier international.
Lorsque survint la chute des cours du pétrole, ce fut presque naturel pour les dirigeants de l’époque de s’orienter vers le marché financier et d’y opérer des emprunts à court terme, afin de couvrir de pesants besoins de financement extérieurs.
La combinaison des deux facteurs cités - baisse des cours du brut et du dollar - a évidemment alourdi le poids de la dette extérieure qui gambergeait allègrement, à la fin de 1996, vers le sommet inédit de 23 milliards de dollars, générant par conséquent des charges de plus en plus coûteuses.
Les autorités ont néanmoins réagi en instituant un plan d’ajustement de l’économie très sévère, mais en excluant toute forme d’implication directe d’autorités tierces ou institutions multilatérales, tel le Fonds monétaire international (FMI).
Toutefois, la politique d’ajustement ne touchait pas encore à la structure de l’économie. Si bien que la dévaluation de la monnaie, le rééchelonnement de la dette et la privatisation des entreprises ne furent pas au menu, car cela aurait impliqué des conditionnalités et une volte face redouté des forces sociales.
Afin d’éclairer les motivations des dirigeants il est nécessaire de se représenter le contexte dominat jusqu’à 1993, date d’envoi d’une lettre d’intention au Fonds monétaire international scellant l’acceptation par le gouvernement d’un programme de stabilisation et d’ajustement structurel, accompagné du rééchelonnement de l’intégralité de la dette extérieure.
Certains parmi les acteurs de cette période[2] parlent « d’honneur » lorsqu’ils évoquent l’acceptation du principe de négociation du rééchelonnement de la dette extérieure.
Le facteur psychologique, que l’on pourrait formuler en terme de dispositions mentales et de valeurs dominant au sein du sérail, peut considérablement aider à percer la logique qui déterminait alors l’attitude du gouvernement face à la situation du pays et aux réformes qui s’imposaient.
1986-1991 : Première période de pré-réformes
Le vent de la réforme soufflait alors et le concept de marché faisait son bonhomme de chemin dans les différentes sphères de l’exécutif et de l’autorité, comme en témoignèrent à la fois la restructuration des entreprises et les ajustements qui suivirent[3].
Mais cette période manquait de cohésion idéologique et intellectuelle, et fut d’avantage marquée par la versatilité.
Dans les milieux intellectuels, du management et de la sphère syndicale s’est exprimée une nette résistance au projet de restructuration de l’économie avec l’accompagnement du FMI.
Le concept de « rééchelonnement » de la dette extérieure était banni du lot des mesures possibles, car cela aurait signifié la mise au pas de l’économie nationale par le FMI.
Le discours officiel, intensément relayé par les médias, participait d’une censure générale interdisant l’emploi de ce vocable.[4]
En conséquence, à partir de 1986 et jusqu’à1991, l’exécutif traita dans la discrétion avec le FMI et la Banque mondiale des accords de financement, en accompagnement de son plan d’ajustement, cependant que la détérioration gagnait déjà profondément les réserves financières internes et externe et, par un effet induit, affectait durement les entreprises.
Dans le laps de temps compris entre 1990 et 1991, les moyens de paiement extérieurs de l’Algérie se sont considérablement taris (ressources d’exportation)[5], au point que les réserves de devises ne permettaient guère plus d’une semaine d’importation de biens et services.
La part de la dette dans la valeur ajoutée nationale (PIB) grossissait d’une année sur l’autre, passant de (32.5%) en 1985 à (46,8%) en 1988 et à (68%) en 1992 ; le service de la dette représentait respectivement (35,7%), (78,7%) et (77%) du PIB.
Dans ce contexte financier délétère, l’hostilité de l’environnement social et politique n’a guère permis de s’engager en toute transparence dans un programme de réforme totale et d’en assumer les implications sociales, politiques et culturelles.
Critique, la phase comprise entre 1989 et 1991, sans doute plus que toute autre période de la courte histoire des réformes économiques, s’est soldée par des actions structurelles qui touchèrent profondément les entreprises, et lors de laquelle 100.000 emplois ont été supprimés.
Le gouvernement appliquait déjà un plan de restructuration auquel manquait l’essentiel : le traitement simultané de la dette et l’assainissement des finances publiques.
Comment réagir face à cette conjoncture défavorable ?
On envisagea trois options :
- un rééchelonnement de la dette extérieure ;
- une forte contraction des importations ;
- un endettement à court terme, tout en puisant dans les réserves de devises rendues disponibles par le redressement du marché pétrolier.
Le débat sur le rééchelonnement était sans aucun doute beaucoup trop en avance, la société n’étant pas encore préparée à l’entreprendre sereinement.
Globalement, la société civile dont les intellectuels, les forces syndicales et laborieuses répugnaient à ce choix !
La réponse consista donc à s’endetter à nouveau, à opérer une ponction dans les réserves de devises et réduire les importations.
A la fin de l’année 1989, l’économie algérienne avait déjà absorbé le choc de la crise pétrolière des deux années précédentes.
Il en a résulté une diminution des recettes et une structure
budgétaire déficitaire
(-13,7% du PIB).
Ces déséquilibres persistèrent rendant incontournable un ajustement budgétaire[6].
De 1989 à 1991, deux programmes d’ajustement soutenu par le FMI ont été conçus.
Cette tentative, aujourd’hui qualifiée de partielle dans les documents officiels, visait un objectif fondamental : l’instauration du libre échange du dinar lors des transactions de biens et services, le transfert sans contrepartie ainsi que la levée des restrictions de change sur les opérations commerciales.
Un dispositif de reprofilage de quelques montants de dette extérieure fut initié dans un cadre bilatéral avec la France et l’Italie.
La stratégie adoptée avait consisté à dévaluer le dinar et à libérer en grande partie les prix mais sans certitudes de résultats quant à la réduction de la demande de devises.
Toutefois, en situation de faiblesse des réserves, ces ressources furent de nouveau gérées sous régime de pénurie.
Le renchérissement des cours du pétrole lors de la guerre du Golfe (1991) a permis d’engranger 3 points de PIB, mais ce gain est vite rogné par un recul de 7 points des secteurs non pétroliers.
En revanche, la dévaluation du dinar a rendu possible un gain de 09 points de PIB.
En 1991, la conjoncture présentait une contrainte de liquidité de plus en plus aigue, le service de la dette représentait près de 74% des exportations.
Les ajustements des taux de change alimentèrent le volume dû de la dette, mais on n’envisagea pas pour autant le traitement de cette question par le moyen d’un rééchelonnement réel et total.
Bon nombre d’observateurs se sont alors interrogés sur ce qui fondait les méthodes de réajustement retenues.
D’une part, l’objectif de convertibilité mis en avant nécessitait de puiser dans les réserves de devises déjà faibles ; d’autres part la dévaluation accroissait l’encours face à des moyens extérieurs réduits comme peau de chagrin.
La tentative de poursuivre la libéralisation entreprise dès 1986/88 est restée malheureuse, à la fois parce que la perception d’une réforme structurelle par l’exécutif à cette époque était étroite et sans doute aussi parce que, fondamentalement, l’exigence d’une réforme libérale restait encore étrangère à la culture des principaux décideurs.
Il est certain que l’environnement politique n’était pas très favorable au rééchelonnement de la dette ni à la coopération directe avec le FMI et la Banque mondiale.
Beaucoup s’accordaient à penser que la doctrine prenait dans le contexte d’alors le pas sur toutes les autres considérations, mais c’est très vraisemblablement la tradition d’opacité et le manque de transparence érigé en doctrine politique et de gouvernement qui expliquait le mieux la démarche adoptée.
Le pas franchi en direction du Fonds monétaire international, dont on avait grand besoin qu’il cautionnât le programme de réforme, ne fut qu’une mesure en trompe- l’œil.
Les principaux décideurs attendaient plus de la France et de ses capacités à mobiliser les milieux financiers internationaux en faveur des algériens.
Le volontarisme des autorités s’est traduit par une conduite budgétaire rigoureuse restreignant l’allocation des ressources.
La compression des dépenses porta sur les postes d’investissement.
On enregistra une perte de 6 points de PIB sur cette période.
Les dépenses d’équipement étaient tombées de 12,4% à 6,2% du produit intérieur brut et les secteurs de l’éducation et des infrastructures publiques avaient été durement touchés.
Toutes les économies escomptées ont été neutralisées par les effets d’une subvention accrue à la consommation née de la dévaluation et des charges induites par l’assainissement financier des entreprises publiques en 1991.
La recapitalisation des banques et des entreprises avait accaparé prés de 2.6% du produit intérieur brut.
En outre, la dévaluation du dinar avait donnée lieu à un phénomène inflationniste avec un indice de 30%.
Cette mesure généra une surliquidité due au déficit monétisé du Trésor lui-même.
La libération des prix, sans contrepartie productive, avait nourri grandement cette inflation, entretenant de fait le marché parallèle.
Les restrictions sur les dépenses extérieures d’importation ont redressé de 03 milliards de dollars le compte courant.
Toutefois l’échéancier court de la dette extérieure avait relativisé ces résultats.
L’objectif prioritaire de remboursement de la dette a incité l’exécutif à recourir à l’emprunt extérieur, conférant du coup un caractère singulier à l’ajustement structurel et macro-financier, tel qu’il était conduit alors.[7]
Cette période s’est achevée sans résultats visibles, mais avait ouvert les portes toutes grandes à un second ajustement, de nouveau hésitant et partiel, qui prit fin en 1994.
1992-1994 : Second période de pré-réformes
Cette période connut la succession de trois gouvernements chargés de mettre simultanément en œuvre les réformes économiques et politiques, et consolider les institutions démocratiques.
Les réformes politiques devant naturellement accompagner la libéralisation de la sphère de l’économie.
Sur le plan proprement économique, l’exécutif de l’époque, conduit par
M. Ahmed Ghozali, successeur de M. Mouloud Hamrouche, efforça de justifier sa politique d’ajustement et ses contacts au grand jour avec les institutions de Breton Woods en tirant argument de
l’incohérence de la stratégie de stabilisation et de traitement de l’endettement extérieur de son prédécesseur.
La transparence est alors mise en avent dans le but de conférer légitimité à son action.
L’échec patent de la démarche du gouvernement Hamrouche (1989 – 1990), l’opacité avec laquelle avaient été menées les négociations avec le FMI et la Banque mondiale, la précipitation qui caractérisa certaines décisions importantes liées aux entreprises, aux prix, au pouvoir d’achat autant qu’à l’emploi fournirent la matière politique qui, aux yeux des successeurs, devait pouvoir justifier les nouveau choix.[8]
Si l’équipe démis (Gouvernement Hamrouche) s’était évertuée à dissimuler à l’opinion nationale les pourparlers engagées avec le FMI et la Banque mondiale, celle qui lui succéda mit un point d’honneur à rendre publique sa démarche, convaincue de n’avoir plus rien à dissimuler dès lors qu’elle rejeta l’assistance directe du Fonds monétaire international.
Il s’agissait donc d’une troisième tentative de stabilisation, mais qui était hélas « administrative et solitaire ». Le programme Ghozali reposait alors dur une triple négation :
- refus de dévaluer ;
- refus de rééchelonner ;
- refus de privatiser.
En adoptant cette démarche, l’équipe Ghozali obtint des résultats contraires à ce qu’elle avait espéré.
Le processus de réévaluation de la valeur d’échange du dinar fut stoppé, la concurrence instaurée par les importations aiguisée et l’importation des inputs réduite en raison des échéances de paiements de la dette extérieure ; avec la détérioration du solde du Trésor - (- 10%) de PIB – la situation économique et financière s’est dégradée dans son ensemble ; l’offre de devises s’est considérablement contractée, alimentée par un nouvel affaissement des cours pétroliers, en 1993.
A cette période la dette extérieure est le problème numéro un.
En l’espace d’une année, de décembre 1992 à décembre 1993, le service de la dette passe de 76,6% à 82,2% des exportations.
Nous n’étions pas loin des 10 milliards de dollars dus.
Généralement, les auteurs qualifient la période située entre fin 1991 et 1993 comme celle de tous les déséquilibres, internes et externes.
Au plan financier interne, les dépenses de fonctionnement avaient drainé 73% des recettes globales en 1992/93.
Le timide assainissement financier commencé deux ans auparavant, avait subi un coup d’arrêt.
La masse salariale a dû connaître un gonflement de l’ordre de 20% l’an, l’équivalent de deux points de PIB, contribuant ainsi à booster l’inflation.[9]
Au plan monétaire on pratiquait encore une politique expansionniste ; la mise en place d’un Fonds d’assainissement une année plus tôt, destiné au financement de la restructuration des entreprises publiques, accroissait le crédit bancaire et partant l’endettement budgétaire.
Les avoirs externes et internes nets étaient évalués à plus de 515 milliards DA, alors que le crédit intérieur dépassait déjà 625 milliards DA.
En 1993, cette tendance s’est poursuivie avec des avoirs de l’ordre de 627 milliards de dinars et un crédit interne de près de 748 milliards DA, accroissant de 22% an la masse monétaire.
Nous étions en situation de surabondance des liquidités non compensées par les réserves de change.
En raison de l’évaluation prudente du risque Algérie dès cette période, le renchérissement des crédits commerciaux greva les finances publiques.
Les prêts extérieurs s’accompagnèrent de surcoûts se traduisant en fin de parcours par une surfacturation des prix des produits importés.
SITUATION DES AGRÉGATS
|
1993 |
1992 |
1991 |
1990 |
1989 |
Période |
|
1162 |
1045 |
844 |
556 |
423 |
P I B. (en prix courants). |
|
23,3 |
21,8 |
18,7 |
9,00 |
7,6 |
TAUX DE CHANGE. |
|
627,0 |
515,9 |
416,2 |
343,0 |
308,1 |
MASSE MONETAIRE (M2). |
|
10,4 |
11,5 |
12,4 |
12,9 |
9,6 |
RECETTES PETROLE. |
|
17,8 |
20,1 |
20,4 |
24,4 |
16,2 |
BARIL DE BRUT ($. US) |
Source : Banque d’Algérie. Unité : GDA.
En 1993, au moins 1,2 millions de demandeurs d’emplois étaient condamnés à vivre dans le chômage en raison de la récession qui s’est emparée de l’économie.
Ce relâchement de la politique monétaire eut des incidences néfastes sur l’équilibre financier interne et précipité d’une certaine manière la nécessité d’une stratégie urgente de stabilisation[10].
Une stratégie réparatrice est mise en œuvre dès 1994 avec l’assistance technique et le soutien financier du Fonds monétaire international : c’est le début de la stabilisation et de l’assainissement de l’économie.
PRINCIPAUX AXES DES RÉFORMES STRUCTURELLES
Le processus de réadaptation de la gestion et du cadre juridique des entreprises et banques publiques fut entamé dès 1988, consacrant dans le texte le principe nouveau d’autonomie de gestion des entreprises publiques et les mécanismes de marché, perçus comme les outils de régulation de l’activité commerciale et de production (voir chapitre consacré à l’entreprise).
- Le principe cardinal devant être le retrait de l’Etat de la gestion directe des entreprises et leur affranchissement de toute tutelle administrative.
Un nouveau statut juridique définit les entreprises devenues EPE / SPA, dotées d’un capital social exclusivement public ; leur gestion est dans ce cadre confiée à des agents de l’Etat, chargés de la gestion des capitaux publics.
Nous verrons ultérieurement comment, progressivement, on arriva à l’étape de privatisation (voir partie consacré à la privatisation).
- Le système des prix dont la révision débuta en 1989 fut parachevé en 1994.
L’architecture fiscale est parallèlement revue par petites touches, avec notamment l’introduction de la T V A, réduite à deux taux de 7 et 14% (voir chapitre sur la politique fiscale).
- Le monopole sur le commerce extérieure fut levé et la législation du travail revue.
- La flexibilité de l’emploi fut également introduite (suppression du statut général du travailleur (S G T) et du monopole syndicale).
- Le code de commerce avait été réadapté en 1993, et un décret législatif portant promotion de l’investissement privé, national et étranger à été promulgué.
Cet ensemble d’actions est sensé participer du programme global de mise en place d’un cadre macro-économique stable où devait s’exercer les règles du marché.
Les actions se résument ainsi :
1/. Adapter le code de commerce en y intégrant des catégories marchandes tels le crédit, le bail, le marché hypothécaire (bourse, marché obligatoire et des actions…), etc.
2/. Edicter une loi sur la concurrence et les prix consacrant légalement la protection et l’égalité sur le marché.
3/. Mettre en œuvre un marché financier et rendre possible une mutation fondamentale des modes de financement de l’économie.
Celui-ci devant dès lors s’opérer sur la base de l’épargne et non plus au moyen du déficit budgétaire.
4/. Créer de nouvelles juridictions tels que les tribunaux de commerce.
5/. Définir d’une nouvelle fiscalité et tarification douanière.
6/. Adopter une loi sur la privatisation consacrant un droit d’acquisition aux nationaux et aux étrangers.
7/. Réorganiser la gestion des entreprises par la création de 11 holdings, chargés de gérer le secteur public industriel et des services.
Le financement de l’économie est inscrit en tant que priorité, impliquant la prise en charge des difficultés des entreprises et banques publiques dans une même démarche d’assainissement et de restructuration.
Car de fait, sous les contraintes d’endettement intérieur et extérieur auxquelles font face les entreprises, il devenait nécessaire de procéder à la mise en œuvre d’un programme d’assainissement financier du portefeuille des banques, dont les premières actions commencèrent en 1991 et s’achevèrent en 2001 (lire la partie consacrée aux banques).
Etape essentielle dans la libéralisation du commerce extérieur et du contrôle des changes, la convertibilité est inscrite parmi les premières actions.
En avril 1994, la loi ouvrait droit « à toute personne physique ou morale inscrite au registre du commerce de procéder à l’importation, sous réserve de domiciliation… ».
A suivre ...
- 5- Les journalistes ouverts à l’idée des réformes structurelles de l’économie, en particulier dans les médias publics, ont eu à éprouver cette forme de censure qui interdisait d’anticiper sur l’adaptation du discours gouvernemental.
- 6 - Cette période fut également celle du redressement du marché pétrolier international et de reconstitution des recettes budgétaires.
- 7 - A l’instigation du FMI, la gestion budgétaire avait privilégiée la compression des dépenses, ce qui avait permis de dégager en fin d’exercice un excédent de 1,7% de PIB, correspondant à 32,8 milliards de dinars à la fin de 1991. Voir. document FMI « Algérie, stabilisation et transition à l’économie de marché ».
- 8 - M. Ghazi Hidouci, ministre de l’Economie sous le gouvernement de M. Mouloud Hamrouche, pensait vraiment restituer sa solvabilité au pays et assainir les comptes de la banque centrale, grâce aux mesures décrites, déclarant accroître, dès 1991, les réserves de devises et augmenter les exportations.
- 9 - Ahmed Ghozali se plaisait à se présenter aux médias comme le Don Quichotte de la politique ; il fit de la transparence un vecteur de persuasion de l’opinion public, mais ce gouvernement n’a pas suffisamment duré.
- 10 - Sur une période de trois ans, juin 1990-juin 1993, les salaires ont augmenté selon l’ONS comme suit : SNMG, de 1000 à 4000 DA ; secteur économique, cadres : +101%, maîtrise +78% ; exécution : +98%.
Administration publique, selon le budget : agents services +154% ; agents administration : +163%, administrateurs +98%.
- 11 -Le solde budgétaire s’est aggravé durant la période comprise entre 1991 et 1993, atteignant 8,7% du PIB.
A cette date, pour une recette de 320,1 GDA, la dépense était de 390,8 GDA.
- 13 - Après le repli du marché pétrolier à la fin de 1997, on ne parla plus que de 20 000 logements à réaliser par an. V.loi de finances complémentaire pour 1999.
- 14 - M. Ali Brahiti alors ministre Délégué au budget m’a gratifié d’interviews exclusives à l’occasion des lois de finances et lois complémentaire, jusqu’à fin 1999.
- 5- Les journalistes ouverts à l’idée des réformes structurelles de l’économie, en particulier dans les médias publics, ont eu à éprouver cette forme de censure qui interdisait d’anticiper sur l’adaptation du discours gouvernemental.
- 6 - Cette période fut également celle du redressement du marché pétrolier international et de reconstitution des recettes budgétaires.
- 7 - A l’instigation du FMI, la gestion budgétaire avait privilégiée la compression des dépenses, ce qui avait permis de dégager en fin d’exercice un excédent de 1,7% de PIB, correspondant à 32,8 milliards de dinars à la fin de 1991. Voir. document FMI « Algérie, stabilisation et transition à l’économie de marché ».
- 8 - M. Ghazi Hidouci, ministre de l’Economie sous le gouvernement de M. Mouloud Hamrouche, pensait vraiment restituer sa solvabilité au pays et assainir les comptes de la banque centrale, grâce aux mesures décrites, déclarant accroître, dès 1991, les réserves de devises et augmenter les exportations.
- 9 - Ahmed Ghozali se plaisait à se présenter aux médias comme le Don Quichotte de la politique ; il fit de la transparence un vecteur de persuasion de l’opinion public, mais ce gouvernement n’a pas suffisamment duré.
- 10 - Sur une période de trois ans, juin 1990-juin 1993, les salaires ont augmenté selon l’ONS comme suit : SNMG, de 1000 à 4000 DA ; secteur économique, cadres : +101%, maîtrise +78% ; exécution : +98%.
Administration publique, selon le budget : agents services +154% ; agents administration : +163%, administrateurs +98%.
- 11 -Le solde budgétaire s’est aggravé durant la période comprise entre 1991 et 1993, atteignant 8,7% du PIB.
A cette date, pour une recette de 320,1 GDA, la dépense était de 390,8 GDA.
- 13 - Après le repli du marché pétrolier à la fin de 1997, on ne parla plus que de 20 000 logements à réaliser par an. V.loi de finances complémentaire pour 1999.
- 14 - M. Ali Brahiti alors ministre Délégué au budget m’a gratifié d’interviews exclusives à l’occasion des lois de finances et lois complémentaire, jusqu’à fin 1999.
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